토지강제수용은 국가폭력이다

박성율┃토지강제수용철폐 전국대책위 위원장

강원도 골프장 문제로 싸우던 주민들은 토지강제수용이란 생소한 단어를 접하게 되었다. 그것도 민간사업자를 위한 토지강제수용이라니 말도 안 되는 국가폭력이 현실로 일어나고 있었다.

역대 정부 민간자본 이익 위해 속속 규제완화

사실 이 문제는 30년 전에 시작되었다. 1987년 전까지만 해도 골프장은 ‘사치성 시설’로 규정됐다. 하지만 1988년 ‘골프의 대중화’를 선언한 노태우정부는 1989년 골프장을 ‘관광업’에서 ‘체육시설’로 인정하는 파격적인 조치를 단행했다. 김대중정부가 들어서면서 2002년 2월 제정된 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’은 골프장을 공익시설로 만들어 주었고, ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’을 제정하면서 토지강제수용이 가능하게 했다. 노무현정부는 도시개발 계획을 무더기로 쏟아냈다. 이헌재 부총리의 ‘골프 도시’는 ‘예고편’에 불과했다. 정작 더 큰 노림수는 다른 데 있었다. 당시 장기 경기침체로 노무현정부가 한창 경제에 대한 고민이 깊었던 2004년 6월15일, 전국경제인연합회가 정부에 대해 ‘기업도시’ 허용을 요구하고 나섰다. 이른바 '기업도시', 보다 직설적 표현으로는 '기업해방도시' 카드를 꺼내든 것이다. 특히 주목을 끈 요구는 맨 첫 번째의 “기업이 개발단계부터 주도적으로 참여해 산업시설과 정주시설을 연계해 건설하도록 ‘기업도시 특구'를 지정하고 특히 기업도시 내에 민간시행자에게도 토지수용권을 허용해 달라"는 것이었다. ‘골프장 건설로 경기부양' 구호를 내걸었던 노무현정부는 민간기업에게 기업도시와 골프장 건설을 위해 토지강제수용 권한까지 주고 말았다. 지방 토호세력들은 물 만난 고기처럼 너도나도 골프장 건설에 나섰다. 2008년 들어선 이명박정부는 대대적인 규제완화를 통해 골프장 건설에 박차를 가했다. 녹색연합이 조사한 바에 따르면 이후 2년 6개월 동안 그 피해는 증가하여, 2011년 6월까지 1,136건, 3,890,416㎡ 면적의 토지가 강제수용 당했다. 최근 중앙토지수용위원회가 밝힌 2008년부터 2016년까지 토지강제수용규모는 충격적이다. 8년간 수용건수 12,862건, 수용면적은 140,824,267㎡, 피해자는 25만 5천명에 이른다. 골프장 뿐만 아니라 다양한 개발사업으로 토지강제수용이 진행된 것이다. 2008년 강원도에 41개의 골프장이 동시에 인허가가 추진되면서 강원도골프장 반대운동도 시작되었다. 투쟁 과정에서 2011년 6월 골프장을 위한 토지강제수용은 헌법불합치란 판결을 받았으나, 이명박정부는 2011년 11월 국토해양부 규칙으로 인허가 추진 중인 골프장의 토지강제수용을 허용했다. 그리고 오히려 더 많은 법으로 토지강제수용이 가능하도록 법을 개정했다. 현재는 홍천골프장반대대책위 주민들 중심으로 토지강제수용철폐 전국대책위를 준비하고 있으며, 청와대 앞 1인시위를 이어가고 있다.

△ 325차까지 진행된 강원생명평화기도회는 토지강제철폐를 위한 기도회로 이어가고 있다.

◁ 토지강제수용철폐 전국대책위는 매주 월요일부터 금요일까지 청와대앞 1인시위를 이어가고 있다.

합법 가장한 토지수탈 중단하라

토지강제수용은 국가폭력이다. 공권력에 의하여 공익사업이라는 미명 아래 자행되는 강제수용은 실제 사업의 공익성에 대한 면밀한 검토 없이 수용대상 국민의 계약의 자유와 거주이전의 자유라는 자유권을 본질적으로 침해하는 것이다. 자본의 이익을 위해 개인의 재산권을 박탈하여 자본에 이전하고 개발이익을 자본에 독점시키는 구조로 작동해왔고, 형식상 이러한 수용권의 위헌적 행사와 남용을 차단하기 위해 존재하는 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’의 핵심제도로서 공익성을 판단하는 사업인정 제도는 개별 개발 특별법에 규정되는 사업인정 의제제도로 인하여 무력화되어 왔다. 특히 수용권의 무자비한 행사가 한국사회에서 가능했던 것은 특별법의 제정으로 자본의 이익에 봉사하는 법률을 제정한 입법부, 형식적이나마 존재하는 공·사익 비교형량의 의무를 포기하고 자본의 이익을 최우선시하여 공권력을 남발하는 행정부, 형식적 법률의 해석 뒤에 숨어 국민의 기본권 수호의무를 포기한 사법부가 자본의 수탈에 이바지하는 권력 합치적 행태를 보여 왔기 때문이다. 자본의 사적 이익을 위해 국가 공권력이 부당 행사되어 발생되는 위헌적 법 현실에 대한 반성적 고려는 최근 공익사업법 개정으로 헌법 합치적 기초가 마련되었다. 2015. 12. 29. 법률 제13677호로 개정되어 2016. 6. 30. 시행된 공익사업법은 제4조에서 수용이 가능한 사업을 열거하고 있고, 동조 제8호에서는 기타 수용권 행사가 가능한 법률을 별표로 열거하였으며, 제4조의 2에서는 동조 제4조 또는 별표에 규정된 법률에 한정하여 수용이 가능하고, 다른 법률로도 별표를 개정할 수 없도록 하였다. 그런데 별표상의 개별 특별법은 현재 110개에 이른다. 그러나 여전히 개별 특별법으로 진행되는 수용권의 부당행사는 단순히 수용가능 법률의 열거로 해결될 수 있는 것이 아니라 공익성에 대한 엄격한 판단기준과 수용대상 국민의 참여권 보장, 공적 기구에 의한 공·사익의 판단 공간의 확보가 선행되어야 한다. 자본을 위한 토지강제수용은 합법의 탈을 쓴 토지수탈이다. 이제는 토지수용제도에 대해 입법, 행정, 사법개혁이 필요한 때가 되었다. 문재인정부가 해결해야 할 중요한 문제다.